國務(wù)院對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)做出系統(tǒng)規(guī)劃：協(xié)調(diào)穩(wěn)定是天然氣發(fā)展主旋律

國務(wù)院近日印發(fā)了對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)做出系統(tǒng)規(guī)劃的意見。該意見關(guān)于未來天然氣的發(fā)展路線和保障措施可以歸納為“一個(gè)核心、三個(gè)體系和五個(gè)機(jī)制”。

2018年金秋來臨之際，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)在我國的發(fā)展做出了系統(tǒng)的規(guī)劃，在業(yè)內(nèi)引起較大反響。

之前關(guān)于天然氣發(fā)展的文件多由國家部委發(fā)布，而此次的《意見》由國務(wù)院發(fā)布，層次更高，再一次體現(xiàn)出國家對(duì)發(fā)展天然氣的重視。

系統(tǒng)闡述天然氣的發(fā)展思路

《意見》分三大部分，首先提出了涵蓋指導(dǎo)思想和基本原則內(nèi)容的總體要求。關(guān)于指導(dǎo)思想，核心是按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化石油天然氣體制改革的決策部署和加快天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)的任務(wù)要求，落實(shí)能源安全戰(zhàn)略，著力破解天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層次矛盾，有效解決天然氣發(fā)展不平衡不充分問題。

《意見》的出臺(tái)和各項(xiàng)舉措的制定旨在確保國內(nèi)快速增儲(chǔ)上產(chǎn)，保障供需基本平衡，實(shí)現(xiàn)設(shè)施運(yùn)行安全高效，確保民生用氣。通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)一步理順，實(shí)現(xiàn)天然氣產(chǎn)業(yè)健康有序安全可持續(xù)發(fā)展。

《能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命戰(zhàn)略》于2016年提出，十九大提出解決發(fā)展的不平衡和不充分問題是我國今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大任務(wù)，《意見》將天然氣發(fā)展不平衡和不充分問題的解決作為天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，是能源行業(yè)落實(shí)十九大精神的重要體現(xiàn)。

同時(shí)《意見》有的放矢，明確提出設(shè)施、民生用氣以及市場(chǎng)機(jī)制等解決問題為關(guān)鍵抓手，切中要害。《意見》涵蓋天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系，突出強(qiáng)調(diào)解決天然氣發(fā)展不平衡不充分的深層次問題，是我國今后天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展最全面、最系統(tǒng)和具有最高層次指導(dǎo)意義的綱領(lǐng)性文件。

明確提出近期發(fā)展目標(biāo)

《意見》提出力爭(zhēng)到2020年底前國內(nèi)天然氣產(chǎn)量達(dá)到2000億立方米以上，要求供氣企業(yè)到2020年形成不低于其年合同銷售量10%的儲(chǔ)氣能力，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)到2020年形成不低于其年用氣量5%的儲(chǔ)氣能力，各地區(qū)到2020年形成不低于保障本行政區(qū)域3天日均消費(fèi)量的儲(chǔ)氣能力，目標(biāo)導(dǎo)向明確。

這些目標(biāo)的提出非常有針對(duì)性。2017年冬季天然氣供應(yīng)過程中，由于煤改氣工程的大力推進(jìn)，北方不少地區(qū)不同程度出現(xiàn)氣源供應(yīng)緊張現(xiàn)象。其中重要的癥結(jié)之一就在于我國國內(nèi)天然氣供應(yīng)能力有限以及國內(nèi)儲(chǔ)氣設(shè)施不足。

美國是全球天然氣產(chǎn)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家，國內(nèi)州際管道里程近50萬公里，有數(shù)百個(gè)儲(chǔ)氣設(shè)施。即便如此，美國國內(nèi)的天然氣供應(yīng)還不時(shí)出現(xiàn)氣荒。我國目前管網(wǎng)不足10萬公里，儲(chǔ)氣庫投入計(jì)劃和在運(yùn)營(yíng)的也就25座。由于存在發(fā)展硬件的“短板”，在有意識(shí)地推進(jìn)天然氣的消費(fèi)過程中出現(xiàn)供應(yīng)中斷或減量供應(yīng)的概率比較大。

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與此同時(shí)，我國近年天然氣正在步石油后塵，對(duì)外依存度直線攀升，2017年逼近40%，2018年上半年突破43%，成為影響能源安全的又一重要因素。正因?yàn)槿绱�，加大國�?nèi)天然氣供應(yīng)力度，降低天然氣對(duì)外依存度是能源工作的重要內(nèi)容之一。《意見》提出至2020年國內(nèi)產(chǎn)量2000億立方米的目標(biāo)以及儲(chǔ)氣能力達(dá)到10%的要求，正是針對(duì)上述核心問題。

明確天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展定基調(diào)和主要任務(wù)

《意見》基于發(fā)展初期大背景提出了天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主基調(diào)

中國天然氣在一次能源消費(fèi)中占比僅有7%，與世界平均水平尚有較大差距。所以《意見》實(shí)事求是，提出了現(xiàn)階段和近中期天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循培育和完善的發(fā)展思路。這一點(diǎn)可以從加強(qiáng)產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)，促進(jìn)天然氣供需動(dòng)態(tài)平衡的任務(wù)分解表述中得以驗(yàn)證�！兑庖姟贩謩e用到了不是針對(duì)成熟市場(chǎng)的“加大、健全、構(gòu)建、強(qiáng)化”等幾個(gè)關(guān)鍵詞，主要針對(duì)的是國內(nèi)勘探開發(fā)、多元海外供應(yīng)體系、多層次儲(chǔ)備體系以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

《意見》給出了促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的主要任務(wù)

《意見》中關(guān)于天然氣協(xié)調(diào)發(fā)展需要解決的核心問題歸納起來大致有三個(gè)方面。首先是協(xié)調(diào)好國內(nèi)天然氣供應(yīng)和海外天然氣供應(yīng)的關(guān)系，建設(shè)內(nèi)外兼?zhèn)涞奶烊粴夤��?yīng)體系。國內(nèi)供應(yīng)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)量增長(zhǎng)，國外供應(yīng)關(guān)鍵詞則是多元。具體落實(shí)的國內(nèi)措施是油氣企業(yè)全面增加國內(nèi)勘探開發(fā)資金和工作量投入，確保完成國家規(guī)劃部署的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)；針對(duì)海外體系建立的措施加快推進(jìn)進(jìn)口國別（地區(qū)）、運(yùn)輸方式、進(jìn)口通道、合同模式以及參與主體多元化，堅(jiān)持長(zhǎng)約、現(xiàn)貨兩手抓，加強(qiáng)與重點(diǎn)天然氣出口國多雙邊合作。

其次是協(xié)調(diào)好供應(yīng)和需求的關(guān)系，核心是利用價(jià)格改革實(shí)現(xiàn)氣源供需的有效銜接，基本要求是以氣定改（煤改氣），以供定需。增產(chǎn)、海外供應(yīng)以及發(fā)揮調(diào)峰功能的儲(chǔ)氣庫建設(shè)著力點(diǎn)是供應(yīng)，屬于供給側(cè)改革范疇。關(guān)于天然氣需求，提出了新增天然氣量?jī)?yōu)先用于城鎮(zhèn)居民生活用氣和大氣污染嚴(yán)重地區(qū)冬季取暖散煤替代；提出了落實(shí)好理順居民用氣門站價(jià)格方案，合理安排居民用氣銷售價(jià)格；提出了加強(qiáng)天然氣輸配環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管，切實(shí)降低過高的省級(jí)區(qū)域內(nèi)輸配價(jià)格，在充分發(fā)揮價(jià)格對(duì)資源配置調(diào)節(jié)功能的同時(shí)確保天然氣用戶以較低成本獲得氣源的發(fā)展思路�！兑庖姟分荚谕ㄟ^價(jià)格改革實(shí)現(xiàn)對(duì)供需的有效銜接，同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)展可中斷大工業(yè)用戶和可替代能源用戶，聚焦“壓非保民”的影子依舊存在。

再次是協(xié)調(diào)好天然氣與其他能源的相互替代問題。提出按照宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜油則油的原則，充分利用各種清潔能源推進(jìn)大氣污染防治和北方地區(qū)冬季清潔取暖，避免出現(xiàn)天然氣大規(guī)模消費(fèi)增長(zhǎng)出現(xiàn)供應(yīng)短缺現(xiàn)象。提出全面實(shí)行天然氣購銷合同制度，鼓勵(lì)簽訂中長(zhǎng)期合同，積極推動(dòng)供需雙方跨年度合同簽訂，目的在于通過長(zhǎng)期合同保證供需體系運(yùn)行穩(wěn)定。

勾畫出天然氣發(fā)展路線圖及保障措施

《意見》中關(guān)于未來天然氣的發(fā)展路線和保障措施可以將其歸納為“一個(gè)核心、三個(gè)體系和五個(gè)機(jī)制”。

核心是加大國內(nèi)勘探開發(fā)力度。支撐國內(nèi)產(chǎn)量增長(zhǎng)的措施是嚴(yán)格執(zhí)行油氣勘查區(qū)塊退出機(jī)制，全面實(shí)行區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)性出讓，鼓勵(lì)以市場(chǎng)化方式轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，完善礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、儲(chǔ)量及價(jià)值評(píng)估等規(guī)則。建立完善油氣地質(zhì)資料公開和共享機(jī)制；建立已探明未動(dòng)用儲(chǔ)量加快動(dòng)用機(jī)制，綜合利用區(qū)塊企業(yè)內(nèi)部流轉(zhuǎn)、參照產(chǎn)品分成等模式與各類主體合資合作開發(fā)、礦業(yè)權(quán)企業(yè)間流轉(zhuǎn)和競(jìng)爭(zhēng)性出讓等手段，多措并舉盤活儲(chǔ)量存量；統(tǒng)籌國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)效益，強(qiáng)化國有油氣企業(yè)能源安全保障考核，引導(dǎo)企業(yè)加大勘探開發(fā)投入；統(tǒng)籌平衡天然氣勘探開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，積極有序推進(jìn)油氣資源合理開發(fā)利用。

三個(gè)體系分別是指健全天然氣多元化海外供應(yīng)體系，構(gòu)建多層次儲(chǔ)備體系，以及建立完善天然氣供應(yīng)保障應(yīng)急體系。

關(guān)于儲(chǔ)備體系建設(shè)，提出了建立以地下儲(chǔ)氣庫和沿海液化天然氣（LNG）接收站為主、重點(diǎn)地區(qū)內(nèi)陸集約規(guī)�；疞NG儲(chǔ)罐為輔、管網(wǎng)互聯(lián)互通為支撐的多層次儲(chǔ)氣系統(tǒng)的思路。和石油儲(chǔ)備的思路有些類似，動(dòng)用可動(dòng)用之力量和資源，全力提升儲(chǔ)氣能力。提出統(tǒng)籌推進(jìn)地方政府和城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)儲(chǔ)氣能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)氣設(shè)施集約化規(guī)模化運(yùn)營(yíng)，避免“遍地開花”；鼓勵(lì)各類投資主體合資合作建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施。具體的支持手段是相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃部門注重與國土空間規(guī)劃相銜接，合理安排各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，加強(qiáng)項(xiàng)目用地用海保障�！兑庖姟诽岢鲎ゾo出臺(tái)油氣管網(wǎng)體制改革方案，推動(dòng)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施向第三方市場(chǎng)主體公平開放；深化“放管服”改革，簡(jiǎn)化優(yōu)化前置要件審批，積極推行并聯(lián)審批等方式，縮短項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)辦理和審批周期，旨在降低天然氣產(chǎn)業(yè)的制度成本。

關(guān)于供應(yīng)保障應(yīng)急體系，《意見》要求落實(shí)地方各級(jí)人民政府的民生用氣保供主體責(zé)任，嚴(yán)格按照“壓非保民”原則做好分級(jí)保供預(yù)案和用戶調(diào)峰方案，在應(yīng)急保供等特殊時(shí)段加強(qiáng)對(duì)天然氣進(jìn)口的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。具體的支持措施是建立天然氣保供成本合理分?jǐn)倷C(jī)制，相應(yīng)應(yīng)急支出由保供不力的相關(guān)責(zé)任方全額承擔(dān)，參與保供的第三方企業(yè)可獲得合理收益。

五個(gè)機(jī)制包括建立天然氣供需預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制、建立天然氣發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、天然氣需求側(cè)管理和調(diào)峰機(jī)制、理順天然氣價(jià)格機(jī)制以及強(qiáng)化天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈安全運(yùn)行機(jī)制，相輔相成，相互促進(jìn)，功能相互疊加。

其中預(yù)警機(jī)制的核心是在充分掌控國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，系統(tǒng)洞察國內(nèi)天然氣市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)上對(duì)天然氣供需做出精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)因素，為之后的協(xié)調(diào)決策奠定基礎(chǔ)。

綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的參與主體包括多個(gè)職能部門，主要職責(zé)是監(jiān)督和協(xié)調(diào)市場(chǎng)運(yùn)行，重點(diǎn)是對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行政策扶持和引導(dǎo)。《意見》提出了研究將中央財(cái)政對(duì)非常規(guī)天然氣補(bǔ)貼政策延續(xù)到“十四五”，將致密氣納入補(bǔ)貼范圍。對(duì)重點(diǎn)地區(qū)應(yīng)急儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)給予中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助支持，研究對(duì)超過儲(chǔ)備目標(biāo)的氣量給予補(bǔ)貼等支持政策，在準(zhǔn)確計(jì)量認(rèn)定的基礎(chǔ)上研究對(duì)墊底氣的支持政策，這一點(diǎn)正是儲(chǔ)氣企業(yè)高度關(guān)注大問題。同時(shí)研究根據(jù)LNG接收站實(shí)際接收量實(shí)行增值稅按比例返還的政策。

需求側(cè)管理和調(diào)峰機(jī)制基于天然氣供應(yīng)可能出現(xiàn)短缺情景考慮，意在通過相關(guān)政策出臺(tái)以及價(jià)格引導(dǎo)確保有限氣源用在最能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，比如確保居民用氣就是需求側(cè)管理的重中之重。

關(guān)于價(jià)格引導(dǎo)功能的良性發(fā)揮，主要是基于價(jià)格改革消除價(jià)格倒掛。理順價(jià)格機(jī)制的主要途徑是強(qiáng)調(diào)加快建立上下游天然氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善監(jiān)管規(guī)則、調(diào)價(jià)公示和信息公開制度，建立氣源采購成本約束和激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)利用價(jià)格引導(dǎo)天然氣調(diào)峰，具體措施是推行季節(jié)性差價(jià)、可中斷氣價(jià)等差別化價(jià)格政策，促進(jìn)削峰填谷，引導(dǎo)企業(yè)增加儲(chǔ)氣和淡旺季調(diào)節(jié)能力。

強(qiáng)化天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈安全運(yùn)行機(jī)制著重強(qiáng)調(diào)各類供氣企業(yè)、管道運(yùn)營(yíng)企業(yè)、城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)切實(shí)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，建立健全安全生產(chǎn)工作機(jī)制和管理制度，確保安全供應(yīng)。

對(duì)今后天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)效應(yīng)

《意見》出臺(tái)后將對(duì)國內(nèi)天然氣產(chǎn)業(yè)運(yùn)行和天然氣市場(chǎng)運(yùn)行產(chǎn)生重要影響和推動(dòng)。具體表現(xiàn)在以下方面：國內(nèi)勘探開發(fā)力度進(jìn)一步加大，上游市場(chǎng)改革也會(huì)快馬加鞭，體制機(jī)制改革將在外商投資負(fù)面清單出臺(tái)，油價(jià)平穩(wěn)回升以及能源安全更加受到重視背景下進(jìn)一步助推上游主體多元化，激發(fā)上游勘探開發(fā)潛力。非常規(guī)油氣中的頁巖氣加快發(fā)展步伐，煤層氣開采力度加大。

產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系中處于承上啟下環(huán)節(jié)的管網(wǎng)和儲(chǔ)氣庫建設(shè)將在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)處于發(fā)展的風(fēng)口浪尖，國家管道公司將很快成立。國家管道公司成立后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將加快進(jìn)度。硬件設(shè)施的完善為價(jià)格深度改革創(chuàng)造條件，2017年居民門站價(jià)與非居民門站價(jià)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)有效銜接，預(yù)計(jì)2018年和2019年價(jià)格改革將按照既定目標(biāo)和規(guī)劃穩(wěn)步推進(jìn)。

由于在煤改氣等重大過程中堅(jiān)持以氣定改思路，對(duì)氣價(jià)上漲的不合理預(yù)期會(huì)得到進(jìn)一步抑制，各類主體在氣源采購中會(huì)保持理性，避免高價(jià)購買天然氣帶來的天然氣消費(fèi)受阻�！兑庖姟愤�將加快管輸成本監(jiān)審和定價(jià)工作有序推進(jìn)，為低成本消費(fèi)天然氣創(chuàng)造條件。